对中国“十三五”旅游发展规划的思考建议

编制“十三五”规划处于关键历史节点，是新一届党中央编制的第一个五年规划，是实现十八大提出的“两个百年”目标中第一个百年目标的最后一个五年规划，是全面建成小康社会最后冲刺的五年，也是全面深化改革要取得决定性成果的五年。“十三五”期间是旅游业加快发展的黄金机遇期，也是旅游业转型升级、攻坚克难、突破瓶颈的关键期。编制十三五旅游发展规划，需要创新方法、突破重点、突破瓶颈。初步考虑，对如何编制好规划提出以下建议。

一、创新编制方法，提升规划的权威性和实施性

建议采取以下措施，提升规划的权威性、可操作性和实施性。

1、将十三五旅游发展规划纳入国务院部级协调会议讨论和推进实施，争取由国务院或国办发布或转发，增强规划权威性。前几个五年规划都是由国家旅游局发布，缺乏统领全国旅游发展的权威性。同时，制定推进规划实施的保障措施和评估考核办法，增强实施性。

2、规划要集成旅游发展“515”战略、国办发62号文，以及中央、国务院、国家旅游局、以及全国旅游系统正在创新推进的重点旅游工作，进行系统化、体系化的集成，将相关工作集成进入十三五旅游规划，使规划与工作更加紧密结合，强化规划实施的工作基础。

3、要将各省、市、自治区旅游业十三五发展规划和重点旅游企业旅游发展规划和发展重点纳入全国旅游业十三五发展规划，使规划对各地更有指导性和衔接性，增强规划实施的基石。要更好地发挥市场对于资源配置的决定性的作用，就是要更好地让企业作为微观主体，在“十三五”规划中重视更好地发挥企业作用。习近平总书记与超过18个省份党政负责人的座谈中都将“十三五”规划编制作为主要议题之一，也总是最关心各地规划与“十三五”规划的衔接。

4、广泛集成社会各方面智慧编制规划。通过网络、媒体等渠道来广泛征求不同意见，展开广泛的讨论，使规划编制过程成为最大程度凝聚社会共识的过程。采取不同的形式，广泛征求企业的意见、各地意见、专家意见、旅游规划编制机构意见。进一步开辟公众参与渠道，创新公众参与方式，提高公众参与程度和质量，要通过媒体、网络、微信等平台广发“英雄帖”，得规划更大程度反映公众需要。

5、强化十三五旅游发展规划与国民经济社会发展规划、一带一路规划、长江经济带规划、京津冀协同发展规划等国家重大规划的衔接，与国家重大战略更加紧密结合，提高规划的战略性和实施性。认识新常态、适应新常态、引领新常态，保持经济社会持续健康发展，必须有新理念、新思路、新举措。十三五旅游发展规划，要委托“保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化步伐、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生、推进扶贫开发”这十大目标任务。

二、转型升级，着力推进旅游发展实现创新突破

“十三五”旅游发展规划必须贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，充分认识国际环境的深刻变化、我国发展新阶段性特征和面临的风险挑战，坚持发展第一要务，突出改革创新，着力在推动科学发展、转变发展方式、破解深层次矛盾上奋发有为、取得更大进展，促进中国经济保持中高速发展、迈向中高端水平，实现提质增效升级。不但在规模上、格局上实现新突破，发展质量上也要上新水平、新台阶。“十三五”旅游发展，重点在六个方面实现创新突破。

6、旅游国际化水平实现新突破。我国旅游业已经进入国际化发展新阶段，面临的竞争不仅仅是吸引入境旅游，国内旅游也面临激烈国际竞争，提升国际竞争力已经成为一个紧迫的重大课题。否则国内旅游的市场会被世界所争夺，我国旅游业面临空心化的威胁，旅游性价比、竞争力随着周边国家的发展，成本在急剧上升，提升国际竞争力已经是一个事关全局的重大战略。迫切需要加快实施旅游强国战略，“强”既是形容词也是动词，既是目标也是措施。为此,迫切需要深入研究解决几个问题:（1）制定实施旅游国际竞争力提升计划，制定实施入境旅游提升计划，提出系统优化提升我国旅游国际竞争力的具体举措,研究制定出境旅游带动入境旅游发展的联动机制,在开发适合国际旅游的新产品、入境旅游便利化等方面下功夫。(2)大力推进旅游外交战略，规划用好几大世界级旅游发展平台，抓住2015在我国举办世界旅游发展大会、2016年举办世界旅游组织成员国大会、2017年举办WTTC大会等重大平台，全方位提升我国旅游世界影响力和国际化发展水平，制定方案纳入十三五旅游规划。（3）抓住举办世界冬奥会机遇，在十三五规划中，研究编制我国冬季旅游发展规划，借此契机全面推动我国冬季旅游加快发展。（4）围绕 “一带一路”战略开展国际旅游合作。制定“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”旅游合作发展战略规划,推动建立旅游部长联席会议机制和国际旅游联盟,启动国际旅游技术援助工程和旅游合作计划。(5)建设世界旅游强国，需要建设有世界影响力、世界竞争力的旅游核心区。充分发挥香港、澳门的独特作用，大力推进粤港澳区域旅游合作升级创新,充分发挥台湾的独特作用，大力促进海峡旅游合作升级创新。（6）支持旅游企业“走出去”,积极协调旅游企业“走出去”充分享受国家相关扶持政策，努力为我国旅游企业创造机遇、改善国际环境。

7、旅游现代化水平实现新突破。旅游是创新创意性很强的产业，是现代科技手段应用最广泛、最前沿、最密集、最活跃的领域之一，科技创新成为旅游业向现代服务业转型升级的新动力。按照将旅游业建成人民群众更加满意的现代服务业的定位要求，十三五期间大力提升我国旅游业的现代化水平。具体建议：（1）大力推进旅游+互联网，用信息技术全面武装旅游业，为旅游发展插上腾飞的翅膀。（2）大力发展旅游装备制造业，把旅游装备纳入相关行业发展规划，鼓励发展邮轮游艇、大型游船、旅游房车、旅游小飞机、景区索道、大型游乐设施等旅游装备制造业，大力培育具有自主品牌的休闲、登山、滑雪、潜水、露营、探险等各类户外用品。(3)推动构建国家旅游创新体系，鼓励企业创新、地方创新和社会创新，大力推进跨界融合的协同创新，鼓励企业自主创新，真正实现旅游创新业驱动战略。（4）制定鼓励旅游创新的鼓励政策，制定我国旅游科技发展的技术标准体系。（5）建议明年召开我国旅游科技创新大会，搭建旅游创新发展的平台。（6）鼓励全面创新产品、创新旅游业态、创新旅游服务模式、创新管理模式、创新商业模式，形成满足现代旅游需求的现代旅游体系。

8、旅游产业化水平实现新突破。十三五期间是拓展旅游产业格局、壮大产业规模、提升产业素质的关键时期，我国旅游业将经历一个大调整、大变革、大跨越的过程，进而实现从量变到质变、从数量增长到质效提升、从粗放经营到集约发展的大变化，要着力推进旅游产业化。具体建议：（1）大力推进“旅游+”战略，拓宽旅游发展空间。“旅游+”是开启旅游强国大门的钥匙，是旅游业创新发展的方向。培育旅游大产业，关键是做好做足“旅游+”大文章。（2）完善现代旅游要素，按照两个七要素，“吃、厕、住、行、游、购、娱”，“文、商、养、学、闲、情、奇” 。（3）将企业发展作为规划的重中之重，夯实产业发展的根基。企业是旅游产业的基础，要形成“以大型集团为主导、中小企业活力充沛、新型业态持续涌现”的局面。推进旅游企业集团化发展。鼓励旅游企业做大做强，支持大型景区企业上市融资，支持景区采取门票质押、经营权抵押等方式融资，各级旅游产业基金要重点支持骨干企业发展。（4）深化推进旅游改革开放，鼓励引导非公经济主体参与发展旅游业，逐步降低旅游企业，特别是饭店、旅行社等竞争性领域旅游企业国有资产比重，积极培育产权多元化的旅游市场主体。对旅游景区领域要积极创造条件，鼓励引导、带动其他社会资本的投资，实现投资主体多元化。(5)通过“四强化”，提升旅游部门对产业发展的引领能力和整合能力：强化规划统筹，加强对旅游规划的实 施监督和评估；强化要素整合，促进旅游资源科学利用和旅游产品有序开发；强化投资引导，发挥市场对资源配置的决定性作用；强化区域协调，促进区域旅游协同发展。各地也要高度重视、结合当地实际，切实加强对旅游产业促进职能的充实完善。（6）创新旅游产业促进举措，联合有关部门、金融机构和大型旅游企业，共同设立中国旅游产业促进基金，实行市场化运作，重点支持投资需求大、综合效益好并且具有示范作用的旅游项目建设。帮助旅游企业上市融资、发行企业债，推进落实旅游中小企业享受国家相关扶持政策，小微企业减免税政策。对投资、就业、入境旅游贡献大的旅游企业进行表彰。认真落实好旅游企业与工业企业水电气同价等政策等。

9、旅游大众化水平实现新突破。我国旅游业已经进入大众化发展的阶段，需要从几个方面着力提升大众化发展水平。（1）积极开发休闲度假产品,将休闲旅游度假区、旅游休闲区、旅游休闲示范城市等的建设作为十三五的亮点和抓手，鼓励各地积极开发市场需求旺盛的温泉旅游、滑雪旅游、邮轮旅游、滨海旅游、山地旅游、森林旅游、生态旅游等休闲度假产品。（2）培育大众化旅游消费新热点。围绕全国重点旅游区域、重点旅游线路、重点旅游城市、重点旅游景区，规划建设一批自驾车、房车营地，推动完善自驾车、房车旅游服务体系。推动建设一批中医药健康旅游示范区，建设一批研学旅游基地，推进研学旅游全面开展。完善老年旅游服务规范，推出一批适合老年人的养生度假产品，鼓励景区景点对老年旅游给予优惠。（3）在旅游景区门票价格管理改革取得实质性突破，保障大众旅游避免门票过高，保障游客合法权益和维护旅游市场秩序，建立科学有序、公开透明、相互协调、监管有力的旅游景区门票价格管理新体制。（4）大众文明素质跟不上大众旅游发展步伐，十三五要将文明旅游纳入规划，并取得实质性突破，塑造文明旅游国家良好形象。（5）大力推进旅游领域的大众创新、万众创业，让大众分享旅游发展机遇。（6）大力推进适合大众旅游、散客化趋势的旅游公共服务体系建设，系统规划建设。

10、旅游品质化水平实现新突破。十三五旅游发展必须在质量上有大提升，实施品质化发展战略。具体建议有：（1）制定旅游质量提升计划，实施《旅游质量发展纲要》，把提升长远旅游质量和解决当前旅游质量突出问题相结合。（2）实施旅游精品提升计划，旅游精品是指功能独特，特色鲜明、质量上乘、服务周到、生命周期长，文化要素含量高，竞争力强、知名度、美誉度、市场占有率高的旅游产品。我国是旅游资源大国，但旅游精品不多，要强化旅游精品意识，积极实施旅游精品战略。（3）引导旅游企业将发展自主品牌作为企业战略重点，支持旅游企业通过自主开发、联合开发、国内外并购等多种方式发展自主品牌，组织开展旅游企业品牌质量评定。（4）在综合治理旅游市场体系的长效机制上实现突破，包括督办制度、旅游市场秩序综合评价制度、服务等级“退出制度”、旅游目的地警示制度等。在综合执法方面实现突破，加大旅游市场秩序整治力度。通过旅游市场综合整治行动，加快形成综合整治的有效机制，并使之常态化、长效化。（5）在重点问题、重点环节、重点地区的旅游市场治理上取得突破，对踏“红线”、闯“雷区”等违反规定的行为零容忍，重点打击严重扰乱市场秩序的“黑社”、“黑导”、“黑 车”、“黑网站”等非法行为。（6）在旅游诚信体系规划和建设上取得实质性突破，打击旅游失信行为。建立健全旅游信用信息公示制度，发布“旅游失信行为记录”，依法公布违法违规信息，使违法违规旅游企业和从业人员和游客无藏身之地。鼓励各地结合实际，创新社会监督组织管理的方式，支持旅游协会等中介组织制定评价旅行社、导游、饭店、景区的服务标准，开通游客网上评价旅游企业和从业人员平台，形成优胜劣汰的正向机制。强化媒体舆论监督，支持媒体曝光旅游违法违规事件。

11、旅游区域化水平实现新突破。区域旅游一体化是市场经济的内在要求，是旅游产业发展的必然趋势。要围绕国家区域发展战略，结合旅游业发展的需要，打破行政区划约束，构建一批发展潜力大，综合带动作用强，具有鲜明地域特色的旅游区域。十三五期间应在区域旅游一体化方面取得较大突破。具体建议有：（1）配合国家三大战略，将一带一路、京津冀、长江旅游经济带三大旅游区域合作作为十三五发展的重点规划内容，取得实质性取突破。（2）结合国家重点扶贫地区，在武陵山、大别山、罗霄山、滇黔桂石漠化片区等重点贫困地区旅游区域合作和旅游目的地建设方面取得突破。（3）深化内地与港澳台的旅游合作，推进粤港澳旅游一体化、加强粤闽港澳台旅游产 业互动、扩大内地与港澳台旅游交流。加快推进内地与港澳旅游服务贸易自由化。协调推动粤港澳游艇互联互通先行先试，促进澳门与横琴新区旅游业一体化发展，推动澳门和香港在“海上丝绸之路”国家旅游战略中发挥旅游支点和枢纽作用，支持澳门建设世界旅游休闲中心。（4）建设一批跨行政区的重点旅游目的地。各地要重点选择资源富集、交通基础条件较好的区域，通过加强统一规划、建立区域协调机制、整合资源投入、建设统一品牌等手段，集中建设一批重点旅游区和重点旅游线路。充分发挥市场在推进区域合作中的决定性作用，筹组建设跨行政区的区域旅游市场开发和投资建设联盟。（5）大力推进跨境旅游合作区发展、边境旅游发展，在十三五期间取得突破。

三、攻坚克难，突破制约旅游业发展的重大瓶颈

“十三五”也是我国旅游业发展需要转型升级、攻坚克难的关键期，需要在制约旅游业发展的重大瓶颈上实现突破，需要有。

12、着力突破旅游体制机制的瓶颈

行业管理体制和机制难以适应综合性大产业、事业管理的要求，十三五需要在适应大旅游发展的综合协调体制机制改革上实现突破，。要转变只抓行业、不抓产业的惯性思维，解决好抓产业缺少抓手的实际问题。坚持综合改革与专项改革并举，体制突破和政策保障共推，发挥旅游改革对旅游 发展的引领作用。把旅游改革创新先行区、旅游综合改革试点创建作为推进旅游改革的重要平台。（1）创新旅游部门统筹职能，积极探索旅游部门协调各方，整合各类资源，促进旅游业发展的体制机制。（2） 创新引导产业发展和优化行业管理的方式。重点要在设立旅游产业基金、旅游企业重组、搭建旅游投融资平台、开展旅游联合执法等方面实现突破。（3）启动旅游景区门票价格管理改革。先启动改革试点，根据试点情况，形成门票价格改革方案，报经国务院批准后，全面推广。（4）推动跨境旅游合作。推动与周边国家之间的跨境旅游合作，分步落实特殊的旅游方式和政策。（5）充分利用上海、广东、天津和福建自贸区建设为平台，推进旅游开放改革。（6）在旅游行业协会改革上取得实质性突破。（7）创新促进旅游管理的有效机制。旅游市场的新格局和旅游产业的新要求与旅游部门单一、弱势的管理格局极不相称，亟需加以改进。旅游业作为综合性产业和规模日益扩大的市场，在客观上越来越要求政府提供综合 协调、综合治理的体制机制。（8）推出一批重大改革事项，抓住市县两级“多规合一”改革，配套制度建设，增强旅游规划功能。抓住地方立法权下放到地市一级机会，推动旅游公共服务制度建设。

13、着力突破旅游人才制约瓶颈

旅游人才是旅游业发展的首要资源，是旅游事业根本所在，也正在成为旅游业发展最大的瓶颈。旅游人才总量不足、素质偏低、结构性矛盾十分突出、新业态、高素质、复合型、创新型和领军型人才严重短缺。建设一支高素质人才队伍是旅游工作的当务之急。十三五期间，迫切需要将旅游人才发展作为重点，具体建议：（1）实行人才兴旅战略，编制实施全国旅游人才中长期发展规划，构建强大的教育体系和人才队伍。以旅游业各类领军人才为重点，着力提高旅游人才素质，加快培养适应市场需求的各类旅游人才，围绕旅游行业出现的新兴行业和专业，以满足旅游新业态所需人员的数量和质量为重点，加速培养旅游新业态所需专业人才。（2）围绕政府职能转变，以提高旅游行政管理能力为核心，造就一批具有旅游业发展的大局意识、国际视野、专业素质和服务意识的旅游行政管理人才队伍。（3）以提高现代经营管理水平为核心，以企业家和职业经理人为重点，加快提升旅游企业经营管理人才的素质，培养造就一大批具有全球战略眼光、市场开拓精神、管理创新能力和社会责任感的优秀企业家和一支高水平的企业经营管理人才队伍，推进旅游企业经营管理人才的职业化、市场化、国际化建设。（4）适应现代服务业发展的需求，以提高专业水平和创新能力为核心，以旅游行业紧缺人才和高层次人才为重点，打造一支高素质的旅游专业技术人才队伍。（5）适应旅游产业结构优化升级的要求，以提升职业素质和技能为核心，以宾馆饭店、旅行社、旅游景区等旅游企业一线技能服务人员为重点，培养一支门类齐全、技艺精湛的高技能人才队伍。（6）以乡村旅游干部、带头人、乡村旅游能工巧匠传承人、业主为重点，培育一支服务农村经济社会发展、数量充足的乡村旅游实用人才队伍。（7）要构建体系完备的旅游教育体系，推动学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效衔接。大力发展旅游职业教育，满足对高素质旅游技能型人才的需要。（8）实施旅游业青年专家的遴选与培养，开展旅游行业重点人才培训。在全国范围内扶持一批旅游院校的旅游专业。推动旅游职业教育改革与发展。实施国家万名旅游英才计划,鼓励企业和个人冠名，在普通院校和职业院校设置奖学金，奖励品学兼优且有志于旅游事业的学生。做好行业先进表彰工作，启动全国旅游系统先进集体、劳动模范和先进工作者评选表彰工作。

14、着力突破旅游要素制约瓶颈

旅游业的发展从资源驱动进入到要素和创新驱动新阶段，土地等要素对旅游发展制约日益凸显。迫切需要创新土地、财税、资源、金融、人才、技术等政策支撑措施，上下结合，共同推动出台有针对性的政策，特别是要在推动旅游用地政策创新方面取得突破。要以落实2015国办发62号文、2014国发31号文为重点，着力落实差别化旅游业用地用海用岛政策，对投资大、发展前景好的旅游重点项目，要优先安排、优先落实土地和围填海计划指标。新增建设用地指标优先安排给中西部地区，支持中西部地区利用荒山、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、石漠化土地开发旅游项目。对近海旅游娱乐、浴场等亲水空间开发予以优先保障。拓展旅游企业融资渠道，支持符合条件的旅游企业上市，鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则加大对旅游企业的信贷支持。积极发展旅游投资项目资产证券化产品，推进旅游项目产权与经营权交易平台建设。积极引导预期收益好、品牌认可度高的旅游企业探索通过相关收费权、经营权抵（质）押等方式融资筹资。鼓励旅游装备出口，加大对大型旅游装备出口的信贷支持。

15、着力突破整体战略的缺失瓶颈

党中央、国务院高度重视旅游业发展，近年来连续出台了一系列推进旅游业发展的重要文件和措施。虽然我们国家高度重视旅游业发展，但是却一直没有出台过国家旅游业发展的中长期规划，尚未确立国家旅游中长期发展战略，或者说是促进旅游发展的国策。所谓国策，指的是国家执行较长时间,对国计民生有重大作用的基本政策。世界旅游强国和一些旅游新兴国家都出台相应国家战略。上世纪90年代初，日本政府明确提出“观光立国”战略，并取得很大成功。日本经济泡沫破灭出现衰退，进入“平成大萧条”时期，在此后的二十年间一直裹步不前，为摆脱这种局面，日本制定了很多政策，进行了很多尝试，“观光立国”国策是成功的典范。2012年美国发布《国家旅游发展战略》，确定五大任务：致力于美国旅游宣传，促进美国国民的国内游，为美国国民的国内游提供便利，提供世界一流的服务和游客体验，协调各级政府部门、机构，实施调研和评测成果，这是由商务部、内政部牵头，由国务院、财政部、农业部、劳工部、交通部、国土安全部、美国陆军工程兵、美国贸易代表处、美国进出口银行、美国小企业管理局等十多个机构派代表组成的特别工作组草拟制定的。南非把旅游业作为国家增加就业和外汇的首要产业，明确以“国家优先”和“可持续的方式”加速发展旅游业。西班牙、法国等也有类似战略。为此，建议：（1）建议国家实施建设旅游强国战略，将旅游业作为优先发展领域的重大国策，研究制定国家旅游业中长期发展规划，由国家发布。参考工业4.0，研究出台中国旅游业4.0发展战略。（2）建议在明年适当的时机，由中央召开旅游发展的工作会议，在中央层面研究旅游业改革发展的重大举措、重大政策，将旅游业作为改革发展的重要领域。将旅游发展和“四个全面”战略布局、“五位一体”建设、“五化”发展紧密结合起来，作为优先发展重要领域。

16、探索突破旅游法规制约瓶颈

《中华人民共和国旅游法》经2013年4月25日十二届全国人大常委会第二次会议通过，中华人民共和国主席令第3号公布。旅游法的出台将是中国旅游发展的里程碑，也是中国经济发展转型和旅游产业发展的大势所趋，是重要的成就。但法律都具有滞后性，对于旅游业这样一个日新月异、迅速变化的产业，难免有许多方面就难以适应，例如到导游对旅行社的依赖关系，迫切需要打破。而且，迫切需要细化完善配套落实旅游法的相关法律法规。同样，关于旅游局的三定方案设定，也明显滞后于旅游业发展现状，急需拓展完善，形成更加适应大旅游发展的综合管理体制和机制，形成新的综合治理结构。（作者：石培华，系中国旅游智库秘书长、委员；中国旅游改革发展咨询委员会委员；教授、博导）